科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，在國家發展全局中居于核心位置?？萍纪度胧强萍紕撔碌奈镔|基礎，財政科技資金投入在支持公共科技活動、引導企業等社會投入方面發揮著重要作用。按照國務院關于“建立和完善適應科學研究規律和科技工作特點的科技經費管理制度”的要求，近年來財政部會同科技部等相關部門，在加強中央財政科技資金管理方面采取了一系列措施，著力提升財政科技資金的管理水平和使用效益，為我國科技事業發展和自主創新能力提升提供了有力保障。
一、創新戰驅動略提出新要求
實施創新驅動戰略要求科技創新鏈與產業鏈、資金鏈三鏈協同。當前全球產業發展的新技術代替舊技術、智能型技術代替勞動密集型技術的趨勢明顯。我國經濟發展所依賴的資本、土地要素供給下降，資源環境約束強化，出口和投資增速放緩，以投資和要素驅動為主的經濟發展方式難以為繼。以科技創新推動經濟發展轉型勢在必行。但長期以來，受傳統科技體制機制束縛，我國大量的科技成果難以產業化，科技與經濟發展嚴重脫節。而隨著創新活動的復雜性和風險不斷升級，資金更是保障創新鏈各環節之間有效聯接的關鍵要素，科技創新與金融創新結合也更加緊密。新形勢下，產業鏈、創新鏈、資金鏈之間的有效協同，成為化解科技創新與經濟發展相脫節的重要手段，也是真正落實創新驅動發展戰略的關鍵途徑。因此，在經濟新常態背景下，亟需深化財政科技經費體制改革，轉化政府科技經費投入方式，破除科技成果轉化的體制障礙，擴寬投融資渠道，真正讓市場來激發創新動力、檢驗創新成果，進而從根本上解決長期存在的科技、經濟“兩張皮”問題。
實施創新驅動戰略要求進一步優化科技資源配置。進入21世紀以來，新一輪科技革命和產業變革正在孕育興起，全球科技創新呈現出新的發展態勢和特征。傳統意義上的基礎研究、應用研究、技術開發和產業化的邊界日趨模糊，科技創新活動不斷突破地域、組織、技術的界限，演化為創新體系的競爭，科技創新與金融資本、商業模式融合更加緊密，正在推動全球產業變革加速進行。而當前，我國科技投入仍然缺乏整體規劃和統籌協調，開放共享程度低，致使資源使用效率低下。經濟新常態背景下，要實施好創新驅動戰略，就必須圍繞科技資源配置中突出問題進一步深化改革，調好政府和市場兩大力量，優化科技資源配置，構建高效的科技供給體系，讓機構、人才、裝置、資金、項目都充分活躍起來，形成強大合力，努力實現更多核心、關鍵、共性技術的突破，掌握好全球科技競爭的主動權。
實施創新驅動戰略要求充分激發科技人才的創新活力。人才是科技創新的關鍵因素。改革開放以來，我國人才隊伍建設取得顯著成效，但與實施創新驅動發展戰略的要求相比，仍存在創新型科技人才結構性不足的矛盾突出，高層次科技人才缺乏、科技人才脫離生產實踐、科技人才創新活力不足等問題。在當前我國經濟發展下行壓力增大，產業結構轉型升級面臨巨大困境背景下，要實施創新驅動戰略，就必須充分激發全社會創新熱情和創造活力，加快創新人才隊伍建設。而這亟需通過科技經費管理體制改革，健全科技人才引進和培養機制，改革科技人才評價與激勵機制，加快探索以調動和激發科技人員積極性創造性為核心的科技經費管理和使用方式，調動科技人員的積極性和創造性，優化人才發展環境，形成“大眾創新、萬眾創業”的經濟發展態勢。
二、科技經費投入呈現新態勢
財政科技資金投入穩定增長機制逐步建立。長期以來，國家財政將科技作為重點支持領域，特別是《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》（以下簡稱《科技規劃綱要》）頒布以來，財政科技資金投入穩定增長機制逐步建立，全國財政科技支出從1990年的64.6億元提高到2013年的6184.9億元。財政科技支出占當年國家公共財政支出的比重為4.41%。其中，中央財政科技經費支出為2728.5億元，占國家財政科技撥款的比重為44.1%，比1990年下降了23.50%。地方財政科技經費支出為3456.4億元，占國家財政科技撥款的比重為55.9%，比1990年增加了24.26%。1990-2012年間，中央和地方的財政科技支出占本級公共財政支出的比重分別呈現逐步下降和逐步上升趨勢。
二是財政科技資金的引導放大效率逐步顯現。在財政投入的帶動下，2013年全社會研究與試驗發展（以下簡稱R&D）支出為11846.6億元，約為2006年的3.4倍，占GDP的比重約為2.08%。其中，全國用于基礎研究的經費為555億元，應用研究經費1269.1億元；試驗發展經費10022.5億元?；A研究、應用研究和試驗發展經費占研究與試驗發展（R&D）經費總量的比重分別為4.7%、10.7%和84.6%。從科技經費資助的對象看，各類企業研究與試驗發展（R&D）經費9075.8億元；政府屬研究機構經費1781.4億元；高等學校經費856.7億元。企業、政府屬研究機構、高等學校經費占全國經費總量的比重分別為76.6%、15%和7.2%。與此同時，通過財政科技資金和稅收、金融等政策的支持引導，近年來我國科技事業取得長足發展，科技實力大幅提升，整體創新能力明顯增強。高素質科技人才隊伍逐步形成，研發人員總量、國際論文數量、發明專利授權量等均居世界前列?；A前沿和戰略高技術領域取得了一批世界級的標志性成果，部分科研領域已達到或接近國際先進水平。據世界經濟論壇發布的全球競爭力報告，我國國家創新能力排名由2006年的世界第48位上升至2012年的第26位?？萍紕撔履芰Φ奶嵘?，對我國經濟持續健康發展和信息、新能源、生物醫藥、先進制造等戰略性新興產業的發展發揮了重要的支撐引領作用。同時，科技在服務人口健康、資源環境，防災減災、公共安全和節能減排等民生領域也取得顯著成效。
三是財政科技經費的投入模式與管理方式日益多元化。改革開放以來，我國政府在運用財政直接撥款支持科技事業發展的同時，不斷探索多種財政資金支持方式。一方面，通過綜合運用基金、貼息、擔保、后補貼、資本金投入等多種財政投入方式，重視市場配置資源的決定性作用，加強對全社會科技投入尤其是企業科技投入的引導和支持，發揮出政府資金引導和帶動全社會增加社會投入的積極作用。另一方面，通過稅收優惠政策，加強對科技創新活動的間接資金支持，逐步建立起所得稅為主，所得稅與增值稅、營業稅并重的科技稅收政策體系，通過直接稅收、研發費用扣除、固定資產折舊等多種稅收激勵，在激勵和帶動全社會研究開發、營造科技創新氛圍方面發揮了重要作用。
三、科技經費改革的新思路
建立財政科技經費統籌協調機制。提高財政科技資金的使用效益，必須進一步加強和完善財政科技的管理體制。要打破部門、地區和行業界限，強化“頂層設計和統一規劃”，統一國家級科技計劃的設置，實行科技資金歸口管理，有效防止科技資金重復分散和科技項目邊界不清，影響科技資金使用效益的問題。宏觀層面上，建立由科技部門牽頭、財政發改等相關部門參加科技計劃（專項、資金等）管理的聯席會議制度，共同制定議事規劃，負責審議科技發展戰略規劃、科技計劃（專項、基金等）的布局與設置。在聯席會議的基礎上，組建國家科技領導委員會，負責協調政府各機構科技政策的制定與實施、進而將分散在不同部門的財政科技資金分配的決策權集中行使；科技主管部門不直接管理課題，集中精力于規劃政策的制定及執行監督；由規范化專業機構負責，具體負責包括受理申請、評審、立項、過程管理以及結題驗收等項目管理工作。同時，加快建設全國性的科技信息平臺和項目管理平臺，將不同部門、層級和取代的科研項目納入統一數據庫，除涉密項目外全部向社會公開，既便于審批部門和申請人查詢，也有利于接受公眾監督。
優化財政科技經費投入模式。今后，科技投入應更加突出企業科技主體地位，加快改變過去較為單一的科技促進手段，積極推動財政科研經費支出由直接支持向間接支持轉變，由無償支持向有償支持轉變，由主要支持個別項目向支持創新服務平臺的轉變。即由以往財政性資金直接投入為主，轉變為直接投入為輔、引導、間接扶持和有償使用等方式，如稅收優惠、貼息、擔保、政府采購、自然科技基金等綜合運用；加快孵化科技風險投資主體，積極推動科技風險投資市場的形成和建立。同時，財政資金的支持模式應按照基礎研究、共性技術研究、應用研究、競爭前研發等不同類型的項目采用不同的支持模式。其中，對基礎性研究，原始創新和公益性科技事業采用無償資助為主；對于應用研究和競爭前研發等項目應充分發揮政府投融資平臺功能，通過股權投資方式，采取商業化管理和市場化運作的方式，放大財政資金使用效果，實現財政資金社會效益和經濟效益的最大化。
堅持以人為本，充分體現科研創新中人的智力價值。充分尊重科研創新規律，進一步完善“人力資本”補償的合理途徑與方式，政府財政科研投入應從傳統的“以物（活動）為本”轉到“以人為本”，充分體現“以人為本”的理念和精神，通過科研經費績效支出增加人力資本補償，建立健全績效支出管理機制，提高相關單位和科研人員承擔國家科研任務的積極性。借鑒英國科研項目FEC改革、美國通過直接經費計算間接費用比率等有關經驗，財政和科技主管部門應指導建立和完善科研項目全成本核算制度。通過科學合理、完整地核算各項科研成本、確定人員經費等各項間接成本的合理水平，使得包括人力資本支出在內的各項直接和間接成本、專項成本和分攤性成本都能得到合理的經濟補償，使科研資金能支出到真正需要的地方，并利于開展績效評價工作。借鑒英美等國的做法，擴大科研項目直接成本中勞務費支出范圍，提高人員經費預算比例，相應可削減一些無關性支出，要允許項目負責人和課題組成員根據貢獻（工作量）大小提取一定比例的勞務酬金或“智力補償費”，使科研人員的勞動付出得到應有的報酬。同時，要加快推進事業單位績效工資制度配套改革，建立起科研人員科研工作量核算和績效評定辦法，明確人員績效激勵支出的具體內容和實現方式，確保落實落地。
建立更加開放和符合市場化規律的科研項目管理體制。按照責權利相統一的原則，建立起一套責權明晰、各負其責、運轉高速的科研經費管理和問責機制，尤其是要重點強化項目負責人和項目（課題）承擔單位的法人責任。把市場思維引入國家科技計劃項目的管理，建立和推行科研項目“招標投標”制度，打破科研項目申報評議制的封閉管理模式，建立更加開放、符合市場化的科研項目管理新體制。與此同時，要堅持激勵與約束并重，兼顧靈活性與規范性。在保持國家對科研院所穩定性經費支持的基礎上，對于競爭性項目經費，應比照市場化的研究機構，實行購買服務的項目經費安排模式，這種方式尤其適宜在任務目標明確的應用研究和應用基礎研究領域率先推行。在項目（課題）管理模式上，應將以往的下達“任務書”的行政化模式轉變為簽訂“協議書”或“合同”的市場化模式，明確承擔單位與國家科技主管部門的責權關系。要賦予科研經費適當的彈性調整權，進一步增加支出科目預算調整的權限和幅度，使之更加符合科研活動規律和實際需求。
建立更加符合科研規律的經費管理模式。在科技計劃經費管理中，將經費評審、經費分配和經費管理過程向公眾公開，充分發揮媒體與互聯網的作用，構建打破部門疆界的信息共享平臺，提高經費管理的公開性和透明度。建立國家科技經費預算評審專家庫和預算管理數據庫，完善專家評審制度，建立包括技術、管理、經濟和財務專家在內的評審專家信息庫，隨機抽取專家，確保評審過程中的公開、公平、公正。同時，針對重復立項、多頭“交賬”的現象，科技部、財政部、教育部、自然基金委等有關部門應加快建立覆蓋中央部門、地方省級科研項目預算信息數據庫的互通互聯，構筑統一預算管理信息平臺，加強項目預算管理、經費使用監督與評價。與此同時，科研經費管理制度改革應該革除陳舊的專注于“過程控制”觀念，更多地轉換到以科研成果產出為導向上來；并根據完成情況和效果考核實施科研經費分階段撥付，由此形成從科研立項到經費撥付、再到科技成果轉化和產業化等全過程的科研服務契約安排。重點要加強對各類科技計劃、基金、工程等專項經費綜合績效評價，探索建立面向結果的科研經費評價機制，通過構建科學合理的績效評價指標體系和評價標準，制定科學的評價方法，完善績效評價報告制度，建立健全信息運用和共享機制。